加强以重点城市为核心的疏散体系配套建设及管理的要求和对策
人民防空建设关系国家战略全局、国家整体防御体系的稳定和战争潜力的保存。人民防空疏散，即战时组织城市重点目标附近的居民，按照预定方案进行疏散，是为战时避免和减少城市人员伤亡，保存有生力量和战争潜力所采取的有效防护措施。它是城市防空袭斗争的重要内容，是减少人员伤亡、保存战争潜力，减少城市负担的必要措施。疏散基地建设是人民防空防护体系的重要组成部分，是战时城市人口、物资和工业设施疏散，以及城市平时应对突发灾害事故的基本保证。
从近期的局部战争来看，空袭已成为最首要的进攻方式。城市作为社会政治、经济、文化中心，重要目标多，在战争中必将成为敌方重点打击的对象。而这些重要目标和生命线工程一旦遭到破坏，可能造成房倒屋塌、水电中断、交通堵塞、火灾肆虐等严重恶果，给城市人民的生产、生活造成极大困难。因此，战时有计划地把城市人口和部分生产设施疏散出去，是减少伤亡和混乱，保存战争潜力的重要而有效的措施。我国奉行的是积极防御、后发制人的战略方针。要实现后发制人的目的，就必须有承受敌人先行打击的准备，力求在战争初期更好地保存战争潜力。当今世界正处于复杂而深刻的变动之中，国际安全局势总体趋于缓和，但对国家安全的威胁依然存在。因此，国际形势和我国的周边环境决定疏散基地的建设必须做到有备无患。
随着城市化进程的加快，城市规模不断扩大，人口密度提高。城市不但面临着大规模停水、停电及火灾、有害物质泄漏等突发事件的威胁，而且还面临着自然灾害的严峻挑战。因此，同时具有战时减灾和平时应急双重功能的疏散基地建设应引起我们的足够重视。
长期以来，我国人民防空建设认真贯彻"长期准备、重点建设、平战结合"的方针，在为社会创造财富、方便群众生活、减轻社会就业压力、促进经济发展等方面发挥了积极作用。疏散基地建设作为人民防空建设的重要内容之一，坚持与繁荣农村经济相结合，坚持与农村城镇化进程相结合，统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，可以提高城市的总体防护能力，促进城乡资源优化配置和可持续发展。
疏散体系配套建设及管理的要求
一是要充分考虑地理位置。根据当今信息化战争空袭的特点，敌方首先采用的是高技术空袭兵器精确打击，空袭的突然性加大，紧急疏散的时间很短。因此，疏散基地不宜距市区过远，最好是在市区半小时左右车程距离的近郊，最多不超过1小时，这样有利于尽快疏散到预定位置。同时，由于城市近郊经济一般都比较发达，也有利于疏散基地的建设。距离过远，不仅不利于战时快速疏散，也不利于平时的建设和管理。
二是要充分考虑交通状况。疏散基地要具备通畅的道路条件，既要保证进得去，还要进得快、散得开。最好有多条公路与市区连接，有利于临战利用多条道路快速疏散，也便于一旦部分道路遭到破坏或堵塞时，能够迂回到疏散基地。
三是要充分考虑隐蔽条件和范围。疏散基地要有较好的地形、地貌和植被条件，便于隐蔽。同时，疏散基地应当有一定的空间范围，根据临战需要疏散安置的人员数量，建设战时用于指挥调度的场所以及配套的疏散安置用房、后勤保障等设施，并留有足够的伪装、隐蔽和活动场地。因此，要有足够的空间，满足一定时间内正常的工作和生活需要。
四是要充分考虑基础设施情况。主要是水源、电源、道路、供气、供热、通信等条件，还应当注意附近不能有重要政治、军事、经济目标以及生产、储存危险物品的工厂、仓库，确保疏散基地的平时、战时安全。
疏散基地建设还应注意与经济建设相结合，在抓战备效益的同时，还应注重平时的经济效益。在建设过程中，注意重点建设一些战备效益和经济效益相结合的项目，通过建设改善疏散地域的经济环境，落实人口疏散计划，达到繁荣地方经济，增强国防观念，落实战备的目的。坚持政府牵头，部门联动，各部门、各单位协调配合，落实各项人防优惠政策，并且发动社会各界积极参与，争取各方支持，形成疏散地域建设的合力。
五要充分重视疏散体系的管理
人口疏散基地的管理问题非常重要。在疏散基地的管理问题上，一定要本着平战结合的原则。在选择和建设疏散基地时既应考虑到战时被疏散人口的居住、饮食、医疗卫生、道路交通运输和安全保障问题，又要考虑到如何对疏散基地进行管理和平战结合综合开发利用问题。要充分发挥人口疏散基地以地养地的作用，战时还可以给被疏散人口提供些饮食方面的辅助。要坚决避免疏散基地建成后，无人管理、无人经营或只投入不产出的被动局面。从而达到“平时有作为，战时作用大”的目的。
疏散体系配套建设的对策
疏散基地既是战时保护人民生命财产安全的临时安置疏散场所，又是平时政府应对突发重大灾害事故的应急避难场所。疏散基地建设，是一项长期的过程，需要各级各部门做大量的基础工作。我们只有树立正确的人民防空应急准备观念，强化责任意识，始终坚持"长期准备、重点建设、平战结合"的人民防空建设方针，着眼于适应信息化条件下战争和社会主义市场经济的要求，加快建设步伐，增强人民防空的快速反应能力、应急救援能力和自我发展的能力，才能不负祖国和人民的重托，承担起保护人民生命财产安全和服务于社会经济建设的神圣使命。
疏散体系建设应注意以下几个方面的问题：
（一）城乡结合式。即由城市人防部门与疏散基地建设地点的农村结成帮扶对子，平时人防部门充分利用城市信息面广的优势，有侧重的帮助农村群众推荐引进科技含量高、发展前途广的项目，特别是发展农副产品加工项目，扩大基地的生产效益，逐步提高农村的经济水平；帮助当地培育科技人才和致富带头人，做好扶贫帮困工作，使当地群众尽快富起来，为今后疏散人员创造良好的保障条件。
（二）参与开发式。即选择有一定经济效益的风景旅游区参与开发。当前，各地都在大力发展地方旅游经济，城市人防部门可积极以各种方式参与开发旅游项目，特别是森林公园景点、溶洞景观开发等项目，做到利益共享，风险共担，既提高了经济效益，又保证了人防疏散基地建设的战备效益。
（三）筹资自建式。如果人防部门自我筹资建设疏散基地，应多方筹集资金，或采取逐步投资，分期建设的方式。注意因地制宜，挖掘当地的经济潜力和开发资源，可以规划建设成集度假观光、休闲娱乐、采果垂钓、生态养殖于一体的观光农业休闲园。建成后可以园养园，实现良好的社会效益和战备效益。自我筹资建设疏散基地，因其投入较大，资金需求高，因此，必须切实依靠政府和上级人防部门在政策上给予倾斜，资金上优先安排，给足用足政策，力争做到多予、少取、放活。
| 要建设新型适用的人口疏散体系： （一）健全一套疏散体系 人民防空建设事关国家战略全局、国家整体防御体系的稳定和战争潜力的保存，是国民经济和社会发展的重要内容。人口疏散也是人防建设的核心之一，对战时防空和平时防范重大灾害有着深远的意义。 疏散体系其基本内容是，建立相应的疏散组织、运输能力、保障基础和安置环境，以在未来战争中，减少人员伤亡，保存战争潜力，并在应付突发事件时，紧急疏散安置城市人口，保障人民生命财产安全，提高城市生存能力。 疏散体系建设的组织，沿袭我国多年来的体制，由人防部门负责。疏散行动分两种：一是防空袭背景的人口疏散，由人防指挥部组织实施；二是防灾背景的人口疏散，由应急指挥部统一指挥，人防部门按照疏散预案密切配合完成疏散任务。 疏散准各是疏散体系的第一板块，也是其基础和关键，必须有预案作保证。建立疏散体系之前，应对当地的自然地理环境、人文环境、交通运输情况、战争与灾害历史情况等进行调研，综合分析，结合城市发展的态势与趋势，制订并定期修订疏散预案，使其一直保持较强的操作实用性。 人口疏散预案由市级人防部门制订指导性的总体方案，明确疏散条件、时机、人数、组织指挥机构、指挥流程，以及相关部门、单位在疏散中遇到问题、冲突时的指挥协调，合理分配市内疏散区与接收地域关系，规定疏散路线和疏散保障。区级人防部门制订操作性强的疏散方案，以疏散实务为主，注重操作过程和疏散细节。主要包括疏散编组办法、编组方案、集中疏散的车辆保障、集结地域的确定、疏散路线的确认、疏散流量控制以及自驾疏散编组编队控制。街道社区是疏散执行的主体，要严格按照区级疏散预案执行，及时上报和处置疏散运行中的各种情况。 在疏散组织保障上，由政府统一领导，采取集中疏散和自驾疏散、集中安置和投亲靠友相结合的方法进行。明确疏散地域，规定疏散时限，落实疏散对象，采取对口挂钩的方法，按先老幼病残，后其它人员的顺序，有组织、有秩序地进行疏散。疏散组织要定人员、定地点、定路线、定车辆、定编队负责人。 自驾疏散是现代疏散的重要部分，是考验组织协调能力的关键。因为人多车多，自主性强，而自律性差，难以控制，所以，必须提高认识，提前教育，从管控入手，注重实效，提高速度，提前公示疏散路线、目的地和有关规定，明确处罚办法，并加强组织领导、专人监督和交警执法力度。 （二）确立双重疏散功能 人口疏散源于战争，得益于平时防灾，其属性具有双重功能。所以，我们不但要认识这一规律，更要给它合理的功能定位，以推动疏散体系科学完善。 人防建设具有三大现实效益，即实实在在摆在百姓眼前的防灾效益，随处可见的人防工程经营的经济效益，有目共睹方便市民的社会效益。把人口疏散功能定位到防空防灾双重功能，走向现实社会，走近城市居民，走进大众生活，让社会公众，看得见人防是社会生活的一部分，社会经济的一部分，感受到与其切身的安全、利益息息相关，人口疏散体系建设将会迅速建立和完善。 让全社会了解人防暨人口疏散对人民生命财产安全的贡献非常重要。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，重大突发性灾害频发，70%以上人口和80%以上工农业与城市，受到各种灾害威胁。中国每年由于公共安全问题造成的经济损失计6 500亿元，约占GDP总量的6%。其中自然灾害造成的损失2 000亿元，常年受灾人口达2亿人次之多。1976年唐山大地震，短短30秒中，24.2万人死亡、16万人受重伤。然而所有人防工程中的人员都安然无恙，农村伤亡很小，因此，人口疏散的防空防灾双重功能十分突出，而且在长期和平的环境中，对平时的贡献远大于战时防空。 （三）抓住三个关键环节 疏散工作有三个核心环节：主城区疏散人员的编组与运送，疏散基地的保障功能建设，疏散地域的配置。 主城区疏散人员的编组与运送，是疏散工作的首要环节。这是疏散行动的源头。具有“三高”特点的城市人口疏散组织难度很大，更是一项系统工程，涉及政府各个部门，涵盖社会方方面面，事关千家万户。必须立足平时，着眼实战，把握两点。 一要加强人口疏散预案建设，在预案中详细制订人员编组方案。一是人员编组由各区人防办组织，街道人防办负责落实，以社区为单位进行。编组时要扣除单位要求留城人员。二是在编组时根据社区人口结构情况，分成自驾疏散和集中疏散两类，落实到每户居民。三是确定集中疏散集结地点和自驾疏散路线。四是明确疏散告知方式方法，保证在最短时间内让所有居民熟知疏散有关规定。五是做好教育培训，让每一户居民熟知疏散（或留城掩蔽）的相关事项，公布疏散方案。六是通过平时训练，提高各级疏散组织指挥人员的业务水平，提高疏散效率。七是建立疏散保障机制，在疏散预案中明确集中疏散的车辆来源、数量、任务分配、集结地点、运送路线以及具体事项负责人。八是在疏散方案中明确疏散目的地接收对应关系，让疏散单位做到胸中有数。九是自驾疏散除人员编组外还应将车辆编队，指定编队行动指挥人员，杜绝自发无序疏散，严格按照疏散时间、路线、目的地行动。十是对自驾疏散人员规定搭载邻居人数，使自驾车满载，提高道路利用率及疏散效率。 二要精心组织疏散运输，严格按照疏散预案将疏散人口顺利输送至预定地域。把握三个重要保障。一是车辆，二是道路，三是新形势下自驾车的组织保障。集中疏散的车辆保障由市级人防部门或应急部门按照预案统一调配。目前城市公交公司、长客公司、铁路和港务公司的现有运力，基本可以保证规定时间内运送60%城市人口。全城疏散时，若运力不足，可以协调相邻城市运力提高运输水平。道路保障方面，由交警部门在指挥部领导下，统筹调度和抢修。 疏散基地是疏散工作的中间环节，有着无可替代的纽带作用。其主要任务有二：一是保障疏散工作的顺利进行，二是保障疏散人员的生活供应。 疏散基地功能定位：一是为指定疏散区域疏散前期做好接收安置准备。二是提供进驻基地指挥人员、工作人员所需疏散指挥设施、设备建设、维护、保障。三是为指定区域疏散人员储备生活物资。四是为指定区域疏散人员配发所需物资。五是根据需要应急安置非大规模的防空防灾疏散人员。六是配备和设置疏散调整哨。七是建设基本医疗、卫生防疫、紧急救治功能，为疏散地域提供医疗保障。八是保证重要信息传递和发布。九是作为大中型突发事件人员应急避难的中转站。十是作为中小规模事故人员应急避难场所。 疏散地域的合理配置是最后一环。疏散地域的功能是安置疏散人员，以有效躲避战争和突发事件为目的。所以，应具备基本的配套设施，以解决防空防灾疏散人口临时生活为准，最后，要标绘准确、细致、全面的人口疏散图。标绘人口疏散图主要依据本级防空袭预案和应急疏散计划，它是疏散工作的体现和建设指南。其主要内容包括各级指挥所、观察哨、调整哨；疏散单位、人数、地域；疏散路线、主要车站、码头、饮食、中转、医疗救护站；车船等运输能力保障情况等。总之，标绘的内容要全面、细致、准确、清晰，并根据城市的发展变化和防空防灾特点定期修改，不断完善，使之适应最新情况。 |
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