正确处理人民防空建设与城市建设的关系促进人防建设与城市建设可持续发展

国务院、中央军委下发的《关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》（国发〔2008〕4号文件）明确指出：“城市建设要兼顾人民防空要求。要把人民防空工程建设规划纳入城市总体规划，在城市建设中落实人民防空防护要求。城市地下空间的开发利用规划，城市公共绿地、广场、地下交通干线以及其他重大基础设施建设的规划和建设，必须充分考虑人民防空要求。兼顾人民防空功能。”“人民防空建设要促进城市建设发展。要积极开发利用人民防空工程，为城市防灾救灾、发展经济和方便群众生活服务。”《意见》是进一步推进人民防空事业又好又快发展的纲领性文件。它的出台，充分体现了党中央、国务院、中央军委对人防工作的高度重视，进一步明确了人民防空建设与城市建设的关系，为在城市建设中落实人民防空防护要求指明了方向。我们要认真贯彻落实好党中央、国务院、中央军委这一重大决策，正确处理好人民防空建设与城市建设的关系，既要在城市建设中兼顾人民防空要求，又要使人民防空建设促进城市建设发展，使二者相互协调、可持续发展。

一、城市建设应兼顾防空和防灾的要求

城市建设贯彻防空防灾要求，搞好防护，才能增强城市平时抗御自然灾害，战时防空抗毁，保存战争潜力的能力。随着我国社会主义现代化建设的飞速发展，我国的城镇化速度也在加快。在现代化城市建设中，应充分考虑防空和防灾的要求。

（一）城市建设应兼顾防空、防灾要求

城市建设应充分考虑防空和防灾的需要，统一规划，合理布局，增强城市的防护能力。这样有利于在战时和灾时做好城市人口疏散工作，解决防空和防灾斗争中的实际问题。在具体落实中：

一是应控制城市规模和布局形态，为防空和防灾奠定基础。城市人口密度大城市应控制在每平方公里2万人左右，中小城市应控制在每平方公里1万人左右；城市建筑密度应控制在20%-30%左右。

二是城市布局应具有弹性。在城市分区和组团之间，应设置公园、广场、绿地、水面等防护隔离地带。城市新区开发、旧城改造和道路拓宽时，应有计划地增加绿地、广场等，其面积应满足城市规划额定指标的要求。

（二）城市基础设施建设应具有防空、抗灾能力

一是规划和建设城市地下交通干线、地下过街道、地下停车场、地下商业娱乐设施及其他地下工程时，既要满足城市发展和人民生活、生活的需要，又要贯彻人民防空的要求和有关的防护标准，尽量与人民防空工程结合起来，统一规划，统一建设，综合利用。

二是城市生命线工程，即城市供电、供水、供气、供热、通信等管线建设，应在满足平时生产、生活需要的前提下，考虑防空、防灾的要求，尽量埋设在地下。有条件的可以修建综合管沟，也可与人防疏散干道建设相结合。

三是城市供水系统，应采取措施，以防止水资源污染。应有计划地修建深水井和蓄水设施，有条件的应构筑地下备用水源。

四是规划和建设城市防洪排涝设施时，必须满足地下人防设施的排水要求，禁止向人防工程内排水排污。

五是城市的供电系统应有可靠的技术和防护措施，保障防空、抢险救灾时指挥、通信和重要部门的不间断用电；重要部门也要建立供应急使用的备用电源。

六是城市的供气、供热等系统应安全可靠，并制定防止事故发生和灾情蔓延的应急措施。

（三）城市重要经济目标建设，应满足人民防空要求

重要经济目标，是国家的经济命脉，直接关系国计民生和战争潜力。这些重要的经济目标主要包括：大型工矿企业，科研、实验基地，机场、港口、火车站和列车编组站，通信枢纽和指挥通信中心，大型桥梁、水库、仓库和电站等。

城市的重要经济目标防护，一般遵循合理布局、分散配置的原则。即在平时建设重要经济目标时，应将各种目标合理的规划，同时要将相同的目标或领域，相对地配置在不同地域，有利于抵制各种灾害的袭击，增强抗击功能。因此，城市的重要经济目标建设，应充分考虑目标的综合防护要求，做到分散配置、合理布局。比如对化工厂、燃气站、油库等要实行分散配置，避开人口密集地区，并注意日常主导风向的影响，以减少空袭或发生灾害时造成次生灾害和间接杀伤人员。对于适合地下工作环境和直接为战争服务的项目，应结合平时建设，有计划地转入地下。

（四）城市发展中应有计划地开发利用地下空间

随着城市人口的膨胀和其他要素的集聚，地面上建筑、设施日趋饱和，城市上下水、电气、煤气、通讯等管线和地铁、公路等交通设施已向地下发展，大型地下街、地下停车场也建在地下，节省了大量的地面土地资源。城市的地下空间作为城市建设的宝贵资源，其作用日益突出，是当今城市建设的重头戏。城市地下空间的开发和建设，可以增强城市防空防灾功能，也利于建设生态城市。现代城市建设中，因缺乏合理配置而产生的环境污染、噪声污染、交通拥挤、热岛效应等问题，严重影响了城市的综合功能，影响了可持续发展。而地下空间的开发，既兼顾人防需要，有利于防空战备，又通过与地面建筑合理配套和协调，高效利用地面土地资源，有利于增强城市的抗震防灾功能和生态效能，从而大大提高城市的综合抗毁防灾能力，促进城市的可持续发展。因此加强城市地下空间的开发利用，已成为城市建设新的发展方向。

城市应根据经济、社会发展和防空、防灾的需要，制定地下空间开发利用规划，有计划地开发利用地下空间。地下空间的开发利用应尽量与已建人防工程相结合，并按照城市防空袭预案的要求，采取防护措施，分区划片，合理连通，形成完整的防护体系。

人防工程建设主要是对城市而言，因为城市是现代社会经济发展、人口活动的主要载体，是区域的政治、经济、文化活动中心，必然是敌方战争空袭的主要目标，因此是空袭和反空袭（防护）的主要发生地。同时，突发事件、自然灾害的发生对城市居民的生产、生活影响重大。人防建设主要是保护城市的人民生命和财产的安全，因此要与城市建设、发展相结合。结合民用建筑修建的防空地下室是我市迄今为止数量最多、分布最广的人防工程，是构成人防工程的主体部分。防空地下室跟着地面建筑走，是与城市建设结合最紧密的部分，不仅充分体现了人防建设与城市建设、发展相结合的特点，还体现人员能就近掩蔽、人防工程与城市人口分布均衡、协调的特点。人防公共工程的建设则起着合理调整和优化人防工程布局和结构的作用。其他类型如指挥工程、医疗救护工程、专业队工程和配套工程等人防工程建设，也要充分体现与城市功能布局、人口分布、重要目标分布相协调的特点。人民防空建设应在保证战时防空袭斗争需要的同时，积极适应和促进城市建设的发展，为经济、社会发展和人民生活服务，实现战备效益、社会效益、经济效益的统一。

一是新建人民防空工程要与城市地下空间开发利用相结合，与地面设施建设相衔接，优先安排城市建设需要和社会效益好的项目。人民防空疏散干道和连接通道，要尽可能与城市地下交通干线及其他地下工程项目相结合修建。同时坚决落实民用建筑地下工程兼顾人民防空需要。一次建设就能形成平战两用功能，有效降低城市建设成本，力求做到一笔投资，多种效益。

二是大力发展平战结合，积极开发利用已有人防工程。应积极创造条件，将能够利用的人防工程尽快利用起来，并尽可能与城市地面建设和生活服务设施相适应，相配套。

三是将新建人防工程建设纳入城市基本建设计划，分年度组织实施。

四是搞好人防工程平战转换。要制定人防工程平战转换方案，工程的设计标准及平面、空间布局、口部处理等，在不影响战时功能的前提下，应尽量满足平时使用的要求，对妨碍平时使用的防护设备，可预留位置，暂不安装。

五是人防通信工程建设必须考虑城市通信事业的发展和需要。已有的人防通信设施，可在保证人民防空指挥的前提下，积极为党政机关和社会提供通信服务，并参与承担城市抢险救灾的通信保障任务。

六是人防专业队伍应健全组织，进行必要的专业训练，积极参加城市各项建设，并尽力承担抢险救灾任务。

三、人民防空建设应纳入城市建设总体规划

人防建设与城市建设相结合规划是城市总体规划的重要组成部分。人防工程建设要以人防工程规划为依据。人防工程规划以《城市规划法》、《人民防空法》和《人民防空工程战术技术要求》为依据，按照国家对不同城市实行分类防护的要求及城市的政治、经济、军事目标分布现状和发展规划，确定人防工程的总体规模布局和各项工程的防护等级。人防工程规划作为与城市总体规划相配套的专业规划，纳入城市总体规划，城市总体规划应当符合城市防护等要求。 已批准的城市总体规划中，人防建设内容不完整的，要补充完善；尚未编制和正在编制城市总体规划的应同时编制人防建设与城市建设相结合规划。制定和修改城市总体规划，与人防建设有关的专业规划和详细规划，必须有人防部门参加并提出人民防空的要求。

一是要明确人防建设与城市建设相结合规划的主要内容。人防建设与城市建设相结合规划的主要内容是：城市总体及各类建设的防空要求和主要防护措施；城市人防建设的总体规模、布局及主要建设项目；城市主要疏散道路的位置和控制；人防建设与城市建设相结合的具体方案以及规划的实施步骤和措施等。

二是要明确编制方法。编制人防建设与城市建设相结合规划，应在政府的统一领导下，由人防部门牵头，规划、城建等部门参加，组成编制委员会，依据城市防空袭预案和城市总体规划，提出开发城市地下空间和城市总体防护的设想。经规划部门综合协调后纳入城市总体规划。人防建设与城市建设相结合规划应与城市总体规划、专业规划和详细规划有机结合，规划的范围、阶段和期限应与城市总体规划相一致，编制和修订工作应同步进行。规划编制完毕后，应报政府审核批准，并报自治区人防部门备案。

三是要落实好人防工程规划。人防工程规划经批准后，是城市人防建设和管理的一个法规性文件，各级各部门要认真遵守并抓好贯彻落实。通过落实人防工程规划和建设计划，可以推动人防工程体系的建立，并实现地下空间的有序开发和有效利用。

总之，在新的城市化建设浪潮中，要正确处理好人民防空建设与城市建设的关系，抓住机遇，乘势而上，全力搞好人民防空建设，实现人民防空建设与城市建设的可持续发展。