依法加强县级人防结建管理工作的几点思考

　 依法建设人防、依法管理人防是加快人防又好又快发展的前提条件。“十二五”以来，辽宁省重在依法加强县级人防结建管理工作上下功夫，开展了地毯式的人防结建管理及人防易地建设费收缴与使用等工作的专项执法检查，取得了初步成效。但从检查情况看，县级人防结建管理工作在贯彻执行《中华人民共和国人民防空法》中还存在一些不容忽视的问题，亟待加以解决。

　　一、依法加强县区结建管理工作现状 

　　近年来，通过省市对县区人防结建审批工作的检查，结建工作引起了县区领导的高度重视，多数县区将人防审批列为计划、规划审批的前置条件，做到人防不批，相关部门不受理，基本形成了规范化、制度化和程序化的结建管理体系，县区结建工作呈现出良好的发展态势。仅2013年县(市)区收缴易地建设费6.47亿元，占全省收费总额的50.9%。 

　　(一)积极开展结建工程建设,全面提升城市人员掩蔽率。随着城市化进程的推进，县区人防工程建设步伐不断加快。多数县(市)区人防办认真执行国家和省人防工程建设政策法规，严把工程建设审批关。对新建9层以上民用建筑项目严格按照规定建设满堂红防空地下室，优先加强人员掩蔽工程建设，完善城市防护功能布局。截止2013年底，全省县区批建工程总建筑面积为×××万平方米，为提高各县区的整体防护能力打下了坚实基础。 

　　(二)积极推进大中型平战结合工程建设，人防融合发展能力稳步提升。近年来，各级人防部门解放思想，创新观念，深入贯彻落实融合式发展的方针，启动建设了一批投资回报率高，经济效益好的大中型平战结合工程，壮大了人防实力，有力地推动了县区人防建设的快速发展。今年，省加大了对县区项目建设支持力度，已为县区审批人防工程投资项目5项，其中平战结合工程4项，总建筑面积5.4万平方米，总投资2.6亿，其中人防投资5021万，吸引社会投资2.1亿元。目前有20个县(市)区启动了大中型平战结合工程项目建设。 

　　(三)积极开展人防指挥所建设，为党政军领导防空防灾提供指挥保障。各县(市)区人防办按照《沈阳军区人防办关于加强县级人防组织队伍建设的通知》和《省人防办关于推进全省县(市)区人民防空标准化建设的意见》等文件要求，加大资金投入力度，启动了人防指挥工程建设。目前全省共有14个县区启动了指挥所建设，投入资金3.31亿元，总建设面积5.5万平方米。 

　　(四)积极开展行政执法活动，有力维护了人防合法权益。近年来，各级人防部门通过行政执法补建人防工程61000多平方米，追缴人防工程易地建设费1.08亿元。抚顺市人防办自2009年全面依法开展清理欠建欠缴工作以来，市本级共收案302项，立案139项，共追缴欠款1.3亿元，有力地保证了人防各项法律法规的贯彻执行。营口市人防办自《人防法》施行18年来，立案226件，申请法院强制执行28件，由法院追究刑事责任1人，追缴易地建设费×亿元，补建防空地下室1.6万余平方米;协助县(市)区查处人防行政违法行为8起，追缴易地建设费×百余万元;参与14起行政复议、行政诉讼案件的应诉活动，无一案件败诉。 

　　(五)积极推动县区人防组织机构建设，执法主体逐步完善。前些年，有的县区人防机构设置和人员配备不规范，不能满足工作需要。有的县区人防部门只有1-2人，无法保证其独立行使职能，依法开展工作。通过省市督办整改，县区机构有所加强。比如抚顺经济开发区针对人防执法主体不落实的问题，2012年11月份正式成立开发区人防办，隶属区管委会，机构规格为处级，人员编制5名。盖州市人员编制由原来的5人增加到16人。过去辽阳灯塔市存在结建审批职能不规范、易地建设费由非税局代收等问题，省办下达整改意见后，从2012年开始正式把人防审批职能交回人防办行使，并将人防办纳入规划委成员单位，保证了人防审批职能的落实。 

　　二、当前县区结建管理工作存在的主要问题 

　　从执法调研情况看，尽管这几年我省、市两级在加强县区人防工作方面做了大量工作，并且多次开展了执法检查活动，但县区人防工作仍然存在许多薄弱环节。 

　　(一)贯彻落实国家和省的有关结建政策不到位，减、免、缓现象比较突出。从这两年执法检查情况看，多数县(市)区普遍存在高层建筑和地面建筑面积大于25000平方米的项目应建防空地下室但未建设，把符合标准应建防空地下室的项目改为收费项目。有的县(市)区棚户区改造项目落实国家和省规定的减半收缴易地建设费的政策不严格;部分县区将商品房开发挂靠棚户区改造和廉租房建设，违规不建结建工程或不缴纳易地建设费。个别县区擅自降低易地建设费收费标准，未能落实公用建筑分别按地面建筑总面积的4～5%和3～4%的比例计算修建防空地下室面积;还有的将高层建筑按照多层建筑收费，致使易地建设费严重流失。特别是有的地方部分或全部减免的项目多数以县区领导批示、县区政府文件的形式减免，其中大部分为缓交。 

　　(二)结建审批不够严格，以收代建、缓建、以物抵顶现象比较突出。目前有部分县区(新区、经济开发区)没有开展人防工程建设，很多开发商不建结建工程、不交纳人防易地建设费。某县级市房地产开发项目多为“先上车、后买票”，致使2011年以来漏缴人防易地建设费2500多万元;某市开发区自成立以来，批建防空地下室28.2万平方米,在建17.5万平方米,建成仅5.2万平方米,缓建5.7万平方米。另外，以房产抵押、抵顶人防结建费且长期未处置的现象也比较普遍。 

　　(三)财政部门挤占、挪用、沉淀人防资金现象较为普遍，用人防资金平衡本级财政预算。有的县(市)区人防资金没有做到专户储存、专款专用。人防结建费只是空账，无钱可花。有的县级市沉淀人防资金多则几亿元，少则数千万元。有的县只收结建费，不建人防工程。把建设行为变成了收费行为，擅自改变了结建费的本质用途，阻碍了人防建设发展。 

　　(四)部分地区受体制编制所限，未能有效履行人防工作职能。从这些年省人防办对具有独立审批权的48个县区检查的情况看，有部分县区人防部门自身对行政执法工作重视不够，力量配备不足，导致人防执法主体不健全，查处案件力度不够，对违法行为缺乏惩治力和震慑力。如有的县(市)区人防办挂靠在政府办、建设局、财政局等，执法主体不健全，不能有效履行人防结建审批职责，从而导致有的房地产开发商不经人防审批就开工建设等现象发生。 

　　(五)人防部门自身对结建工作疏于管理，主动作为不够。有的县(市)区没有按省里要求严格规范审批管理程序，建立健全“三级”联动审批机制;有的县(市)区工作主动性不强，向县(市)区领导深入宣传人防政策法规不够，甚至存在对人防结建政策不敢说、不愿说、不会说的问题，致使县(市)区领导对人防政策法规若明若暗，执行不力;有的县(市)区人防办领导，怕字当头，有畏难情绪，工作状态不佳，得过且过。 

　　三、依法做好县区结建管理工作对策 

　　依法加大结建管理力度，是深入贯彻人防法的重要内容和重要环节。做好结建工作，才能有效增强人员掩蔽率，提高城市防护功能。因此，各级人防部门要切实加大依法管理、依法整治力度。 

　　(一)要加大人防宣传教育力度。长期的和平环境使部分干部群众滋长了和平麻痹思想，对人防工作缺乏应有的支持，甚至不能自觉履行法定的人防义务。为此，各级人防部门要定期主动向党政军领导及时汇报人防工作中遇到的新情况、新问题，争取党政军领导的关心与支持，从而形成党政军领导齐抓共管的良好局面。要采取多种形式，面向领导、面向相关部门、面向社会，大力开展人防法律法规的宣传教育活动，营造良好的依法行政氛围。特别是要加大对政府领导的宣传力度，使他们牢固树立人防法制观念，增强运用法律手段管理人防的意识，防止以言代法、以权代法等现象发生，真正做到依法决策，依法行政，保证人防工作政策法规的有效落实。 

　　(二)要加大对县区结建工作指导力度。省市人防部门要加大县区结建工程建设管理力度，协调人防工程审批进入政府审批序列，与发改委、规划、城建等建立前置审批机制。要将县区结建工程建设纳入人防年度工作目标管理，规范结建工程建设程序，推进县区人防结建工程建设发展。要配齐配强人员，并加强对县区结建管理人员的业务培训，不断提高县区结建管理水平。 

　　(三)要贯彻落实“以建为主”的原则。以建为主、以收促建是人防工程建设的基本要求。因此各级人防部门要严格执行国家和省的结建政策规定，落实人防部门地下建设管理职能，该建设的项目必须建设，杜绝以收代建现象。各级人防部门要做好与规划、建设和法制部门沟通工作，制定出台《〈城市地下空间开发利用规划〉实施办法》，科学审批，完善城市防护构成和分布。要严格依据国家四部委规定的条件审批人防工程易地建设项目，只有符合国家18号文件中规定的工程建设项目方可进行易地建设，且确因就近易地建设人防工程有困难的方可缴纳易地建设费。 

　　(四)要加强易地建设费的使用管理。各级人防部门要建立内部审计长效机制和内部监督约束机制，做到应收尽收，认真遵守人防经费使用规定，确保专款专用。加强抵押资产财务管理，按规定处置，防止腐败问题发生。要全面实施“项目牵动”战略，充分盘活滞留在财政的人防易地建设费，最大限度地发挥人防易地建设费的效能，尽快使人防战备建设资金转化为战备能力。 

　　(五)要建立人防执法检查长效机制。加大人防行政执法力度，严肃查处违法案件是维护人防权益，树立人防权威的重要保障。因此，一方面建立人防执法检查长效机制。省人防办法规、工程、计财、监察等部门要经常开展人防执法检查活动，严格按法定权限和法定程序履行职责，不断增强人防部门依法行政的工作力度，坚决维护人防法律法规的权威，及时纠正人防执法失之于宽、失之于松、失之于软的倾向。另一方面要加大违法案件的查办力度，在查处重大案件上下功夫、求突破。下力气重点查办不按规定修建防空地下室、应建防空地下室擅自不建或缓建、未经人防部门审批开工建设、随意减免缓人防易地建设费、不执行人防建设规划或擅自改变人防工程性质、用途以及挤占、挪用、沉淀人防专项经费等违纪违法问题。